Funkcjonowanie samorządu miast i wsi doczekało się zarówno wielu pochwał jak i konkretnych zastrzeżeń i uwag krytycznych. Czy patologie i wynaturzenia to wyjątki, które potwierdzają sukces reformy samorządowej, czy wprost przeciwnie, w konstrukcję tego systemu wpisane są elementy patogenne?
Książka Andrzeja Andrysiaka „Lokalsi” sprowokowała burzliwą dyskusję w środowisku ruchów miejskich. I myślę, że to dobre miejsce na taką rozmowę. Dyskusja w gronie beneficjentów obecnego systemu, czyli władz miejskich i wiejskich, siłą rzeczy obciążona będzie ich interesami.
Gdy mowa o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu tej sfery życia, na plan pierwszy wysuwają się relacje między samorządem a władzą centralną. To że właśnie o nich najczęściej słyszymy wynika z faktu, że są artykułowane przez włodarzy miast i wsi. Bez wątpienia problem istnieje. Ostatnie lata przyniosły wiele decyzji ograniczających możliwości i samodzielność finansową samorządów. Przerzuca się kolejne zobowiązania finansowe na barki samorządów, a także wprowadza coraz więcej uznaniowych mechanizmów alokowania funduszy na inwestycje. To jest psucie samorządu przez odbieranie mu narzędzi do działania.
Drugi problem na styku miasto – centrum to zagęszczająca się sieć przepisów i regulacji powodująca, że władze lokalne poruszają się jak w ciasnej klatce. Na wszystko są rozporządzenia ministerialne, orzecznictwo izb obrachunkowych, czy nadzoru wojewodów. Nawet krótki pobyt we władzach miasta pozwala zorientować się jak wiele nie może ten szczebel zarządzania. Wygląda to tak jakby władza centralna dostrzegała możliwości pojawienia się patologii i próbowała im zapobiec w charakterystyczny dla biurokracji sposób, przez ograniczenie swobody działania i nałożenie kolejnych procedur sprawozdawczych i kontrolnych.
Ta część problemów od czasu do czasu trafia do dyskursu publicznego. Burmistrzowie, prezydenci miast i wójtowie dysponują narzędziami artykulacji swych interesów. Działają silne organizacje, takie jak Związek Miast Polskich, czy Związek Gmin Wiejskich. Liczne ośrodki naukowe pracują na rzecz poszczególnych samorządów. O interesy „samorządowców” upominają się partie polityczne. Nie twierdzę, że to lobby trzęsie Polską, bo zwłaszcza ostatnio, jest wyraźnej defensywie, ale nie jest też bezsilne.
Dużo większy cień skrywa problemy wewnętrzne wiejskich i miejskich społeczności. Siłą rzeczy, na ogół nie interesują one ogólnopolskich mediów, a więc słyszymy o nich w lokalnej perspektywie. Najczęściej nie jako o problemie ustrojowym samorządu, tylko o decyzjach poszczególnych osób, czy ugrupowań. Ważnym wyjątkiem jest wspomniana praca Andrzeja Andrysiaka, która nie zatrzymuje się na poziomie opisu problemów a przechodzi także do ogólniejszych wniosków. Przykładem niech będzie taki cytat: „Nie ma większego mitu w polskiej debacie publicznej niż ten, że samorządność nam się udała. Od lat dyskutujemy o reformie służby zdrowia, edukacji, sądownictwa, podatków, a samorządność traktujemy jak byt doskonały, niewymagający już nie tyle gruntownych zmian, ile choćby korekt. (…) Efekt jest taki, że samorządowe patologie kwitną w najlepsze, a mieszkańcy małych ojczyzn tracą nadzieję na zmianę.”
O jakich patologiach wspomina Andysiak? Opisał je szczegółowo na ponad 300 stronach. Spróbujmy znaleźć sedno problemu. W mojej ocenie jest to brak tego co Anglosasi nazywają check and balance.
Władza wykonawcza stanowi absolutną dominantę w krajobrazie politycznym miasta. Kontroluje taką ilość kluczowych zasobów, że jest w stanie przełamać lub zignorować każdy opór. Z punktu widzenia egzekwowania władzy, to rozwiązanie niezwykle użyteczne. Pozwala przezwyciężać opory i sprawnie wcielać w życie decyzje władcze. Rzecz jednak w tym, że nawet w zarządzaniu przedsiębiorstwami już w latach 50-tych ubiegłego stulecia zauważono, że w tej łatwości zarządzania kryje się zarzewie poważnych problemów. O ile w przemyśle, to kwestia demokratyzacji relacji z założenia asymetrycznych (zarządzający – zarządzany), to w samorządzie terytorialnym sprawa opiera się o samą istotę tej władzy. Jak zwróciła uwagę Marta Jaskulska, intencję prawodawcy wskazuje pierwszy artykuł ustawy o samorządzie gminnym „Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Czytając Andyriaka, obserwując codzienne życie miast i miasteczek odnosi się nieodparte wrażenie o nieadekwatności ustawowego założenia do tego co dzieje się w naszych społecznościach.
Autorzy ustawy, jak sądzę, zamierzali zrównoważyć przewagę władzy wykonawczej instytucją rady miasta lub gminy. Posłużmy się jeszcze raz cytatem z A. Andrysiaka „O takim mieście decyduje tak naprawdę kilka osób. To nie jest prawda, że decyduje 21 radnych. Im się tylko tak wydaje. Na poziomie gminy decydują dwie osoby: wójt i sekretarz. W mieście prezydent, wiceprezydenci, sekretarz i ich zaplecze biznesowe. Ale radni są przekonani, że mają na coś wpływ.”
Zdarzają się oczywiście rady przeciwstawiające się burmistrzowi, ale ta konfrontacja to walka Dawida z Goliatem. Burmistrz ma narzędzia propagandowe, by przekonać opinię publiczną do swych racji, a za pomocą zasobów, które kontroluje może jednych zastraszyć a innych przekupić. No i możemy zapomnieć o check and balance , nie wspominając o wspólnocie samorządowej.
W tak powstałą próżnię decyzyjną wkraczają inne silne podmioty, które mają zdolności, by na organie wykonawczym wywrzeć presję. Pierwszą grupą są przedsiębiorcy prowadzący interesy powiązane z lokalnymi decyzjami , czyli przede wszystkim deweloperzy. I nie koniecznie musi chodzić o ewidentną korupcję, wystarczy udział w decyzjach w zamian za korzystne w ocenie burmistrza decyzje inwestora.
Drugim istotnym graczem, który może stać się uczestnikiem lokalnej władzy, są partie polityczne. Zagospodarowują uprawnienia przypisane radzie miasta lokując tam swoich przedstawicieli. Można powiedzieć, że przywracają równowagę układu władzy stanowiąc kontrapunkt dla burmistrza, który już nie tak łatwo może nimi manipulować. Ale przecież nie o to chodziło twórcom samorządu. To mieszkańcy mieli być źródłem decyzji, a nie zcentralizowane organizacje kierujące się dyscypliną wewnętrzną.
Na tym jednak problem systemu władzy w mieście się nie kończy.
Załóżmy, że zdarzyło nam się miejsce, w którym burmistrz poważnie potraktował pierwszy artykuł ustawy. Zachowuje się jak wynajęty do zarządzania menadżer, radzie zostawia wszystkie strategiczne i kierunkowe decyzje, a pozostałe omawia z nią i konsultuje. Żeby obraz był jeszcze bardziej wyjątkowy, przypuśćmy, że partie polityczne odpuściły sobie to miasteczko i nie wtrącają się do zarządzania.
Czy reprezentacja mieszkańców zasiadająca w radzie zapewni urzeczywistnienie władztwa wspólnoty samorządowej, o której mówi ustawa? Czy bardziej prawdopodobne, że rozpocznie się gra koterii i partykularyzmów a efekt będzie jeszcze gorszy niż gdyby rządził samowładny burmistrz?
Odpowiedzi na te pytania muszą zaczekać na eksperyment, który pewnie nie prędko się zdarzy. Intuicja podpowiada, że w większości wypadków obraz nie byłby zbyt różowy. Co oznacza, że mamy do czynienia z problemem na kolejnym poziomie: rada – mieszkańcy.
I tą drogą przez poszczególne piętra samorządowej konstrukcji dochodzimy do fundamentów, czyli mieszkańców lub, jak kto woli, wspólnoty samorządowej.
Niestety nie jest to opoka, a raczej ruchome piaski, które w żaden sposób nie zapewniają stabilności całej konstrukcji.
Obserwując praktykę funkcjonowania władzy lokalnej widać, że oddolna presja na udział w decyzjach jest niezwykle wątła. Sformułowanie „społeczeństwo obywatelskie” bardziej kojarzy się z prof. Czapińskim, niż z jakimkolwiek realnie istniejącym bytem. Na jego opis składa się szereg oczekiwań, których nigdy nie urzeczywistniono w dostatecznie masowej skali. Nie zadbano o narzędzia kształtowania takich postaw, ani w systemie edukacji, ani w praktyce zarządzania samorządem. Poczucie odpowiedzialności za wspólnotę nie da się zbudować przez pogadanki, czy szkolenia. Tu potrzebne są instytucje, uprawnienia, procedury. Te które istnieją, najwyraźniej nie spełniły swojej roli. Być może dlatego, że niektóre rozwiązania błędnie zakładały, że społeczności lokalne dysponują odpowiednim potencjałem kapitału społecznego, inne, wręcz przeciwnie, grzeszyły brakiem wiary w możliwość zbudowania społeczeństwa obywatelskiego i szły w kierunku wzmacniania władztwa absolutnego egzekutywy.
Efekt jest taki, że tam gdzie powinna się wykuwać demokracja, gdzie udział mieszkańców w decyzjach nie wymaga skomplikowanych mechanizmów demokracji pośredniej, tam proces ten nie zadziałał. Samorząd lokalny jakże często stał się zbiorowym doświadczeniem Polaków polegającym na rozejściu się założeń z praktyką, słów z czynami, szkołą działań pozornych i instytucji fasadowych.
Żeby było jasne, nie twierdzę, że wszystkie samorządy w Polsce w równym stopniu obciążone są opisanymi wadami. Problem jest jednak systemowy, bo konstrukcja samorządu umożliwia to wszystko, a nawet do tego skłania. Włodarze, którzy wyłamują się ze schematu, nie robią tego chcąc precyzyjnie zrealizować wszystkie przepisy i procedury. Robią to, by wyjść poza nie i pokazać, że można inaczej.
Czy więc samorząd terytorialny wymaga zmian?
Zdecydowanie tak, bo założenia nijak nie przekładają się na praktykę, a szereg rozwiązań jest fikcyjnych lub fasadowych.
Naprawy wymaga każdy poziom relacji, gdzie zadbać trzeba o równoważenie siły władzy poszczególnych organów.
Największy wysiłek intelektualny trzeba jednak włożyć w spójny system budowy poczucia odpowiedzialności mieszkańców za swoją wspólnotę, czyli budowy społeczeństwa obywatelskiego.
Potrzebna jest nie tyle konfrontacja polityczna i dyskusja parlamentarna, co bardzo pragmatyczny proces przygotowania projektów zmian. Potrzebna będzie zarówno analiza rozwiązań z innych krajów, szczegółowa diagnoza kapitału społecznego i jego słabych punków, wiedza na temat metod kształtowania postaw i wreszcie nieupiększone i oddzielone od partykularnych interesów, wnioski z obecnego funkcjonowania samorządu.
Tak więc, nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, to wyzwanie przemyślenia na nowo fundamentów naszej demokracji i odpowiedź na pytanie jakimi metodami ją budować. Zadanie wymagające otwartej dyskusji wielu środowisk a nie jedynie zlecenia dla grupy prawników i „samorządowców”.
To przede wszystkim wyzwanie dla aktywnych mieszkańców i ruchów społecznych, które ich zrzeszają.
